Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość może zyskać lub stracić na wartości. Tak zwana luka planistyczna powodowała, że niektóre gminy wypłacały dużo niższe odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości niż miałoby to miejsce, gdyby uchwalono nowy plan zagospodarowania przestrzennego przed wygaśnięciem starego. Nowelizacja przepisów ustawowo zabrania takiego sposobu postępowania, który już wcześniej uznano za niekonstytucyjny.
Luka planistyczna – czym jest?
Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego często ma duży wpływ na ceny nieruchomości. Mogą one stracić lub zyskać na wartości. W pierwszym przypadku, jeżeli właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Warunkiem jest brak skorzystania z możliwości uzyskania odszkodowania lub wykupienia nieruchomości w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe (art. 36 ust. 3 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: upzp).
Jeżeli natomiast wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być przy tym wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 upzp).
Powyższe jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 87 ust. 3 upzp, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. straciły swoją moc po dniu 31 grudnia 2003 r. Jeżeli gminy nie zdążyły przed tym dniem uchwalić nowego planu zagospodarowania przestrzennego, to pojawiła się tzw. luka planistyczna.
Odszkodowania związane z luką planistyczną
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa sposób obliczania odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp, ich wysokość ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Jakie zagrożenia niesie luka planistyczna?
Brzmienie przywołanego powyżej przepisu sprawiło, że właściciele nieruchomości na obszarach, gdzie plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc, a nie uchwalono jeszcze nowych, mogli napotkać na spory problem. W wielu sytuacjach zapisy we wcześniejszym planie zakładały bowiem inne – korzystniejsze dla właścicieli – przeznaczenie nieruchomości niż w planie uchwalonym później. Natomiast podczas obliczania odszkodowań decydował sposób faktycznego korzystania z danej nieruchomości, co pozwalało gminom wypłacać niższe odszkodowania niż miałoby to miejsce, gdyby luka planistyczna nie zaistniała. Dla przykładu – taka sytuacja mogła mieć miejsce, gdy wcześniejszy plan zakładał przeznaczenie danej działki pod zabudowę mieszkaniową, późniejszy na cele rolne, a właściciel w trakcie luki planistycznej wcale jej nie użytkował.
Działo się tak pomimo tego, że zgodnie z treścią Wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV CSK 754/14 nieuchwalenie planu miejscowego we właściwym terminie stanowiło zaniechanie przez władzę lokalną prowadzenia prawidłowej polityki przestrzennej na swoim obszarze, a negatywnymi konsekwencjami tej sytuacji nie powinni być dotknięci właściciele.
Kwestia sposobu obliczania odszkodowań w przypadku luki planistycznej budziła przez lata wiele kontrowersji. W sprawach tego typu przed sądami powszechnymi zapadały różne, często przeciwstawne orzeczenia. W efekcie kwestia ta stała się przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który w wyroku z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt SK 22/16 jednoznacznie orzekł, że art. 37 ust. 1 upzp rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Luka planistyczna – nowelizacja prawa
W związku z powyższym orzeczeniem, pojawiła się konieczność dostosowania przepisów tak, aby nie dawały pola do interpretacji niezgodnej z ustawą zasadniczą. W efekcie powstał Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowelizacja weszła w życie 7 stycznia 2023 r. Do art. 87 upzp dodano ust. 3b, zgodnie z którym w przypadku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina powinna wypłacić zbywającemu nieruchomość odszkodowanie wynoszące różnicę między wartością nieruchomości wynikającą z dawnego planu (sprzed 1995 r.) a nowego planu.
Luka planistyczna – podsumowanie
Nieuchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało, że po wygaśnięciu starego niektórzy właściciele odnieśli dużą stratę. Niektóre gminy obliczały bowiem odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości tak, jakby wcześniejszy plan w ogóle nie istniał. Kwoty odnosiły się do aktualnego użytkowania, które mogło wpływać mniej korzystnie na wartość nieruchomości niż miałoby to miejsce zgodnie z założeniami wcześniejszego planu.
Przepisy zawarte w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bywały często w analogicznych sytuacjach odmiennie interpretowane przez sądy powszechne. Ustawowe określenie, że kwoty odszkodowań powinny być ustalane tak, jakby luka planistyczna nie zaistniała, porządkuje tę problematyczną sytuację.
Jednocześnie legislator nie uwzględnił w nowelizacji pozostałych roszczeń. Właściciel lub użytkownik wieczysty może bowiem też dochodzić odszkodowania lub wykupu nieruchomości, jeśli w wyniku zmiany lub uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe (art. 36 ust. 1 upzp). Jest to o tyle ważne, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem, ocena tego, czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, powinna być dokonywana nie tylko na podstawie istniejącego uprzednio faktycznego wykorzystania nieruchomości. Należy też uwzględniać możliwości w tym zakresie, a więc badać nie tylko to, jak nieruchomość była, lecz także to, jak mogła być zagospodarowana (Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II CSKP 20/22).
Bez zmiany pozostaje też sytuacja osób, których nieruchomości znajdowały się na obszarze, gdzie plan stracił ważność, a do tej pory nie uchwalono nowego. Muszą one ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. decyzja WZ) na takich samych warunkach, jak dzieje się to w miejscach, gdzie nie ma uchwalonych planów zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo zmiana dotyczy jedynie miejscowych planów szczegółowych, a na podstawie Ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (dalej: upp) uchwalano również plany ogólne, w których teoretycznie nie określano przeznaczenia gruntów (art. 25 ust. 1-3 upp). Sytuacja jest jednak o tyle skomplikowana, że zdarzały się przypadki uchwalania de facto planów szczegółowych pod nazwą planów ogólnych. Może to zatem rodzić kolejne problemy dla organów i sądów, wymagając od nich każdorazowo dogłębnej analizy danej sprawy.
Podstawy prawne:
- Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV CSK 754/14
- Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt SK 22/16
- Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II CSKP 20/22
- Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym
