Uboczne skutki inwestycji celu publicznego

Inwestycje celu publicznego mają ogromny wpływ na społeczności lokalne. Jednym z najbardziej negatywnych skutków są wywłaszczenia. Przedsięwzięcia budowlane często wiążą się też ze zmianami wartości sąsiadujących gruntów i budynków.

Nierzadko pociąga to za sobą konieczność uiszczenia specjalnych opłat. Natomiast w przypadku spadku wartości mienia, można dochodzić odszkodowań.

Czym są inwestycje celu publicznego?

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp), inwestycje celu publicznego muszą być lokalizowane na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wydanie decyzji przebiega natomiast w oparciu o art. 6 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn), a także inne tzw. „specustawy”. Zawierają one spis inwestycji, które są uznawane za publiczne.

Mogą to być: inwestycje drogowe, kolejowe, chroniące przed działaniem powodzi, należą do nich także np. budowa lotnisk, elektrowni, zakładanie cmentarzy, ogólnodostępnych bulwarów lub parków itp. Ważny jest przy tym ich zasięg: muszą być skierowane do społeczności, nie zaś do pojedynczych osób bądź prywatnej grupy. Wyróżnia się zatem inwestycje o zasięgu lokalnym, krajowym oraz metropolitalnym (art. 2 ust 5 upzp). 

Bez względu na swój charakter, inwestycje mają ogromny wpływ na lokalne społeczności. Oprócz zapewnienia korzyści związanych z ich użytkowaniem, oddziałują bowiem zarówno pozytywnie, jak i negatywnie na wiele różnych aspektów społecznych i ekonomicznych.

Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego a wywłaszczenia

Istotną cechą inwestycji celu publicznego jest to, że często godzą one w chronione na mocy ustawy zasadniczej prawa własności i dziedziczenia. Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w celu realizacji wymienionych działań dopuszczalne są wywłaszczenia. Warunkiem jest przyznanie „słusznego” odszkodowania.

Obecnie, najczęstsze w skali krajowej są wywłaszczenia przeprowadzane w oparciu o Ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Liczne są również wywłaszczenia na cele przeciwpowodziowe. Mają one jednak dość ograniczony zasięg, koncentrując się na obszarze wzdłuż dużych rzek lub wybrzeża morskiego. Dotyczą zatem zwykle wywłaszczeń fragmentów pól uprawnych lub łąk.

Jeżeli chodzi o skutki społeczne, to znacznie poważniejsza jawi się budowa sztandarowej inwestycji polskiego rządu: Centralnego Portu Komunikacyjnego. Na planowanej płycie megalotniska, obszarze operacyjnym i wpierającym mieszka kilka tysięcy ludzi, którzy stracą swoje domostwa oraz gospodarstwa rolne.

Kolejne dziesiątki tysięcy osób w całym kraju mają dotknąć wywłaszczenia związane z realizacją inwestycji towarzyszących CPK: tzw. „szprych kolejowych”, autostrady A50 i innych pomniejszych dróg dojazdowych. 

W wielu przypadkach, planowane torowiska i drogi biegną przez gęsto zurbanizowane obszary. Jeżeli inwestycje te dojdą do skutku, tysiące osób stracą swoje domy, a życie wielu społeczności lokalnych ulegnie dezorganizacji. Protestujący zwracają uwagę na:

• • konieczność przeprowadzki w przypadku utraty domów i mieszkań,
•  
  • przymus przebranżowienia lub znalezienia nowej pracy w razie utraty źródła dochodu (firmy, gospodarstwa rolnego itp.),
•  
  • niedogodności komunikacyjne – np. w obszarze gm. Wiązowna (woj. mazowieckie), która w dużej części ma zostać „odcięta od świata” przez autostrady A2, A50 i drogę ekspresową S17.
•  
  • zniszczenie wielu cennych przyrodniczo ekosystemów i terenów rekreacyjnych.

Czy masowo wywłaszczane osoby będą mogły liczyć na godziwe odszkodowanie? Obecnie obowiązująca, na podstawie art. 134 ugn, tzw. „zasada korzyści” przewiduje, że podczas wyceny nieruchomości bierze się pod uwagę jej obecny charakter oraz planowane przeznaczenie. Odszkodowanie jest ustalane natomiast w odniesieniu do wyższej z tych kwot.

Projekt Ustawy z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw znosi powyższą zasadę. Zamiast niej wprowadza system premiowy. Tzw. bonusy mają zostać przyznawane w wysokościach:

• • 20% do wartości w przypadku nieruchomości niezabudowanych,
•  
  • 40% różnicy pomiędzy wartością budynku i wartością gruntu,
•  
  • 20% do prawa użytkowania wieczystego,
•  
  • 40% do wartości mieszkań własnościowych lub z własnościowym prawem do lokalu spółdzielczego.

Krytycy zmian zwracają uwagę, że po zmianach większość wywłaszczonych otrzyma mniejsze odszkodowania niż teraz. Rzecznik Praw Obywatelskich, prof. Marcin Wiącek, w piśmie skierowanym do Senatu wyliczył, że jeżeli nowelizacja wejdzie w życie, budżet państwa uzyska ich kosztem oszczędności sięgające nawet 1 mld zł rocznie.

Wątpliwości co do konstytucyjności zmian skutkowały odrzuceniem nowelizacji przez Senat i projekt trafił z powrotem do Sejmu.

Inwestycje celu publicznego a spadek wartości nieruchomości sąsiadujących

Realizacja inwestycji celu publicznego wiąże się często z protestami okolicznej ludności, nawet jeżeli przedsięwzięcie nie pociąga ze sobą wielu wywłaszczeń. Ma to miejsce, gdy inwestycja jest – lub może być – uciążliwa dla otoczenia. Działki położone w pobliżu ruchliwych dróg lub torów kolejowych zwykle mocno tracą na wartości.

Podobnie sprawa wygląda z nieruchomościami ulokowanymi w sąsiedztwie spalarni śmieci, składowiska odpadów, urządzeń przesyłania energii, oczyszczalni ścieków lub innych tego typu obiektów.

W pewnych sytuacjach, istnieje możliwość uzyskania odszkodowania w związku z utratą wartości mienia. Inwestycje celu publicznego mogą wiązać się ze zmianami w planach zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy aktualizacja w planie jest samodzielnym ustaleniem przez gminę, to w terminie do 5 lat można domagać się od niej odszkodowania za poniesioną szkodę rzeczywistą, a nawet wykupienia mienia bądź jego części (art. 36 ust. 1 upzp).

W razie zbycia nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty, który nie skorzystał z ww. możliwości, może również zawnioskować o zwrot różnicy wynikającej z utraty wartości mienia (art. 36 ust 3 upzp).

Organ powinien ustosunkować się do wniosku o odszkodowanie oraz wypłacić je w terminie do pół roku (art. 37 ust. 9 upzp). Jeżeli tak się nie stanie, pozostaje dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym. Strona ponosi wówczas koszty procesowe, których zwrotu może zażądać od gminy po wygraniu postępowania (art. 98. § 1 Ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego).

W pewnych przypadkach, o odszkodowanie mogą wnioskować również właściciele nieruchomości położonych wokół inwestycji mających negatywny wpływ na otoczenie naturalne. Zgodnie z art. 35 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej upoś), m.in. wokół oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów czy lotnisk ustalane są obszary ograniczonego użytkowania.

W takim wypadku, właściciele położonych na nich nieruchomości mogą domagać się odszkodowania (art. 129 ust. 2 upoś). Dotyczy to zwłaszcza nowych inwestycji oraz sytuacji, gdy obszar ulega rozszerzeniu, np. w wyniku powiększenia wysypiska śmieci lub przekroczenia norm hałasu dla lotniska. W razie niezgody na wypłacenie odszkodowania, roszczeń dochodzi się również na drodze postępowania sądowego.

Odszkodowań można domagać się również na mocy treści art. 471 Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Sytuacje takie dotyczą m.in. ustalenia stref ochronnych: wód, ujęć wody oraz urządzeń pomiarowych. Roszczeń dochodzi się w terminie do 2 lat, jeśli wartość nieruchomości została obniżona w wyniku ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania czy zagospodarowania terenu w wyniku wejścia w życie aktów prawa miejscowego.

Wniosek o ustalenie odszkodowania kieruje się do starosty, natomiast organami wypłacającymi są odpowiednio:

• • organ wydający akt prawa miejscowego,
•  
  • właściciel ujęcia wody – w przypadku ustanowienia strefy ochronnej,
•  
  • odpowiedni instytut – w przypadku ustanowienia strefy ochronnej urządzenia pomiarowego.

Jeżeli strona nie zgadza się z decyzją ustalającą wysokość odszkodowanie lub starosta nie wyda jej w terminie do 3 miesięcy, to może skierować powództwo do sądu cywilnego. 

Inwestycje celu publicznego a wzrost wartości nieruchomości

Zdarzają się też sytuacje, kiedy mienie w wyniku inwestycji celu publicznego zyskuje na wartości. Dzieje się tak po uzbrojeniu działki w elementy infrastruktury technicznej typu kanalizacja, wodociąg lub sieć elektryczna. Również łatwiejszy dostęp do drogi, usług lub środków komunikacji publicznej może mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości.

Jakie powoduje to skutki dla właściciela lub użytkownika wieczystego? Okazuje się, że jeśli do realizacji inwestycji dojdzie – lub ma dojść – przy jednoczesnej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku zbycia nieruchomości gmina ma prawo pobrać specjalną opłatę planistyczną (potocznie: rentę planistyczną). Jest ona równa procentowemu wzrostowi wartości mienia na dzień zbycia, ale nie może przekroczyć 30% (art. 34 ust. 4 upzp). 

Czy powyższej opłaty można uniknąć? Nie nalicza się jej po 5 latach (art. 37 ust. 4 upzp). Wyłączeniu podlega też sytuacja nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności na następcę, jeśli gospodarstwo rolne nie zostanie zbyte w terminie 5 lat (art. 36 ust. 4a upzp). 

Opłata planistyczna bywa często mylona z tzw. opłatą adiacencką. Zgodnie z art. 145 ugn, władze gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) mogą w drodze decyzji ustalić ją każdorazowo:

• • po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej,
•  
  • po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Opłata może zostać pobrana w wysokości do 50% różnicy między wartością sprzed i po wybudowaniu infrastruktury. W przypadku nieruchomości położonych w strefach rewitalizacji – nawet do 75% (art. 146 ugn). Nie ma przy tym znaczenia, czy dana osoba będzie korzystać z nowej infrastruktury.

Ze względu na możliwe protesty społeczne, gminy często rezygnują z pobierania ww. opłaty w odniesieniu do inwestycji celu publicznego. Naliczają ją ewentualnie, jeśli wartość nieruchomości wzrasta w wyniku podziału działki lub scalenia i podziału nieruchomości przeprowadzonych z inicjatywy właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 98a ust. 1 ugn).

W przypadku, gdy opłata zostanie jednak naliczona, to właściciel nieruchomości ma prawo złożyć wniosek o podzielenie płatności na roczne raty rozłożone w okresie do 10 lat (art. 147 ust. 1 ugn). Jeżeli zaś znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, może starać się o ulgę lub nawet o zupełne umorzenie płatności (art. 148 ust. 1 ugn).

Inwestycje celu publicznego i ich skutki – podsumowanie

Inwestycje celu publicznego najmocniej dotykają osoby posiadające działki, na których miejscu mają one zostać zrealizowane. Wywłaszczenia wiążą się niejednokrotnie z utratą dorobku wielu pokoleń, a odszkodowania zwykle nie pozwalają na odtworzenie stanu posiadania.

Utrata źródła zarobkowania, w przypadku rolników czy właścicieli firm, wiąże się z ogromną dezorganizacją życia prywatnego. Podobnie sprawa wygląda w przypadku przymusowych przesiedleń.

Również osoby mieszkające w sąsiedztwie inwestycji mogą zostać nimi negatywnie dotknięte. Najczęstszym problemem, oprócz bezpośredniej uciążliwości, jest spadek wartości mienia. Należy wiedzieć, że wzrost jego wartości w pewnych sytuacjach też może wiązać się z niedogodnościami.

Nie ma bowiem znaczenia, czy właściciel nieruchomości będzie np. jeździć po nowej drodze. Jeżeli zostanie naliczona opłata adiacencka, to zwykle będzie musiał ją uiścić.

Źródła:

• Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego
• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
• Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
• Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw
• Nowe zasady ustalania odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby Centralnego Portu Komunikacyjnego. Uwagi RPO dla Senatu z dnia 27 września 2022 r.