Obszar Natura 2000 a inwestycje

Obszary Natura 2000 zajmują obecnie blisko 20% powierzchni kraju. Na ich terenie obowiązują ograniczenia związane z realizacją różnych przedsięwzięć, m.in. budową domów.

Dodatkowo, od 15 marca 2023 r. rząd zamierza wprowadzić przepisy, które mogą bezpośrednio dotknąć ok. 1,26 mln rolników. Czy w związku z ustanowieniem obszaru Natura 2000 można dochodzić odszkodowań?

Czym jest obszar Natura 2000?

Natura 2000 jest programem sieci obszarów ochrony przyrody na terenie Unii Europejskiej, którego podstawę stanowią dwie dyrektywy:

• • Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa;
• • Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.

Jednym z warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej było wdrożenie programu wyznaczania obszarów Natura 2000. Wymagało to zaimplementowania unijnych przepisów do krajowego porządku prawnego. Odpowiednie regulacje wprowadziła zatem Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: uop).

Zgodnie z art. 5 ust. 2b uop, pod pojęciem obszaru Natura 2000 należy rozumieć obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty.

Jakie działania są dozwolone na obszarze Natura 2000?

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 uop, na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb.

Nie mogą one przy tym oddziaływać znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000, a także naruszać odpowiednich zakazów, jeśli obszary pokrywają się z terenami parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 36 ust. 2 uop).

Jakie przedsięwzięcia wymagają oceny oddziaływania na środowisko?

Na obszarach Natura 2000 zabronione jest podejmowanie działań, które w jakikolwiek sposób mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony, a w szczególności (art. 33 ust. 1 uop):

• • pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000;
• • wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000;
• • pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Kwestie związane z oceną oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000 zostały uregulowane w Ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: uuod).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 uuod, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

• • planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
• • planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Inne niż wymienione powyżej przedsięwzięcia wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli (art. 59 ust. 2 uuod):

• • przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;
• • obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 stwierdził regionalny dyrektor ochrony środowiska na podstawie wytycznych zawartych w uuod, uwzględniając m.in.: usytuowanie i zasięg przedsięwzięcia, czas jego trwania, wykorzystywanie surowców naturalnych, emisję i występowanie innych uciążliwości.

W związku z powyższym, planując praktycznie każdą większą inwestycję na obszarze Natura 2000 lub w jego sąsiedztwie, należy przeprowadzić analizę czy ocena oddziaływania jest konieczna. Wymagać to będzie zatem uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W przypadku ustalenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny (art. 97 ust. 5 uuod).

Natomiast, jeśli taka ocena okaże się konieczna, to po jej przeprowadzeniu – i stwierdzeniu możliwości przeprowadzenia inwestycji – regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. (art. 98 ust. 1 uuod).

Wyjątki dotyczące obszarów Natura 2000 zawarte w Ustawie o ochronie przyrody

Zgodnie z art. 34 ust. 1 uop, realizacja planu lub działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 możliwa jest przy wykonaniu tzw. kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.

Koszty kompensacji ponosi podmiot realizujący plan lub przedsięwzięcie (art. 35 ust. 2 uop). Przepisy precyzują, że zezwolenie na realizację przedsięwzięcia mającego negatywny wpływ na obszar Natura 2000 może zostać udzielone wyłącznie w celach (art. 34 ust. 2 uop):

• • ochrony zdrowia i życia ludzi;
• • zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego;
• • uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego;
• • wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej.

Obszar Natura 2000 a budowa domu

Zasadniczo położenie działki na obszarze Natura 2000 nie powinno z góry wyłączać jej spod zabudowy mieszkaniowej. Planując inwestycję, należy przede wszystkim zweryfikować jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli dla danego miejsca plan nie jest uchwalony, kluczowe jest zapoznanie się z planami ochrony obszaru Natura 2000, które ustanawia minister właściwy do spraw środowiska w drodze rozporządzenia. Plany te określają warunki (art. 29 ust. 8 pkt 3 ppkt b uop):

• • zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności terenów lokalizacji zabudowy możliwej bez szkody dla obszaru Natura 2000, infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, infrastruktury turystycznej i edukacyjnej, a także obszarów, które powinny być zalesione oraz obszarów wyłączonych z zalesiania.

Należy przy tym pamiętać, że plan ochrony ustanowiony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego położonego w granicach obszaru Natura 2000, staje się także planem ochrony dla tej części obszaru Natura 2000 (art. 30 ust. 1 uop).

Zmiany prawne dotyczące trwałych użytków zielonych (TUZ) na obszarach Natura 2000

Okazuje się, że dotychczasowy katalog ograniczeń związanych z posiadaniem nieruchomości na obszarze Natura 2000 nie jest bynajmniej zamknięty. Dnia 31 stycznia 2023 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawiło Projekt rozporządzenie w sprawie trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym. Planowanym dniem wejścia w życie rozporządzenia jest 15 marca 2023 r.

Zgodnie z projektem Minister Środowiska w ramach opracowania planów zadań ochronnych albo planów ochrony ma wyznaczyć na nowo trwałe użytki zielone (TUZ) na obszarach Natura 2000. Po inwentaryzacji, będzie obowiązywał na nich zakaz przekształcania.

Pod tym pojęciem rozumie się m.in. zaorywanie, zamianę na inne użytki rolne, zalesianie, zabudowę lub eksploatację torfu i kruszyw. Do tej pory podstawową formą ochrony TUZ na wskazanych obszarach były tzw. „płatności za zazielenienie”.

Jak tłumaczy ministerstwo, regulacje zawarte w projektowanym rozporządzeniu wynikają z potrzeby wdrożenia przepisów w zakresie normy GAEC 9, mówiącej o zakazie przekształcania lub orania trwałych użytków zielonych wyznaczonych jako trwałe użytki zielone wrażliwe pod względem środowiskowym na obszarach należących do sieci Natura 2000, zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia 2021/2115.

Trudno oszacować, w jak dużą liczbę rolników uderzą powyższe zmiany, samo ministerstwo określiło ją hipotetycznie aż na 1,26 mln. Zważywszy na to, że TUZ zajmują w skali kraju ok. 3 mln ha, będzie to na pewno spora liczba.

Wprowadzenie zmian najprawdopodobniej bardzo ograniczy możliwości gospodarowania na nieruchomościach rolnych typu TUZ położonych na obszarach Natura 2000, sprowadzając je do tzw. łąk kośnych lub przeznaczonych pod wypas.

Odszkodowanie za ustanowienie obszaru Natura 2000

Legislator przewidział pewne możliwości dochodzenia rekompensat, jeśli ustanowienie obszaru Natura 2000 spowodowało u właściciela danej nieruchomości straty ekonomiczne.

Zgodnie z art. 36 ust. 3 uop: jeżeli działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, na którym nie mają zastosowania programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości, regionalny dyrektor ochrony środowiska może zawrzeć umowę z właścicielem lub posiadaczem obszaru, z wyjątkiem zarządców nieruchomości Skarbu Państwa, która zawiera wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonane czynności, a także wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń.

Jednak powyższy przepis jest bardzo ogólny i de facto, jak zwróciła uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich Irena Lipowicz, nie nakłada na regionalnego dyrektora ochrony środowiska żadnych obowiązków.

Na przeszkodzie uznaniu, iż przepis ten przyznaje właścicielom lub posiadaczom nieruchomości roszczenie o zawarcie takiej umowy stoi bowiem brak wskazania warunków, w których właściciel lub posiadacz nieruchomości mógłby wystąpić z żądaniem zawarcia takiej umowy (Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 12 września 2011 r. do Ministra Środowiska, RPO-286012-IV/98/ZA).

Solidniejszą podstawę dochodzenia roszczeń daje art. 129 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: poś). Stanowi on, że jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części.

W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości właściciel (użytkownik wieczysty, posiadacz ograniczonych praw rzeczowych) może żądać też odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości. Roszczeń dochodzi się u starosty, który ustala wysokość odszkodowania, a jego decyzja jest niezaskarżalna (art. 131 ust. 1 poś).

W przypadku braku porozumienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska lub starostą, stronie pozostaje dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym. Jednak w związku z tym, że ustanowienie planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 skupia się w głównej mierze na zachowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania danego terenu, to w praktyce udowodnienie szkody może okazać się niełatwe (por. Wyrok Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 315/18).

Obszary Natura 2000 a inwestycje – podsumowanie

Obszary Natura 2000 stanowią, obok m.in. parków narodowych i krajobrazowych, formę ochrony przyrody (art. 6 uop). Na ich terenie, poza nielicznymi wyjątkami, zabronione jest prowadzenie przedsięwzięć mogących mieć negatywny wpływ na stan siedlisk.

W praktyce każda większa inwestycja wymaga przeprowadzenia analizy, czy nie jest konieczna ocena odziaływania na środowisko. Posiadanie nieruchomości na obszarze Natura 2000 wiąże się zatem z wieloma ograniczeniami. Dodatkowo, potrzeba wdrożenia nowych przepisów dotyczących ochrony trwałych użytków zielonych jeszcze bardziej zmniejszy możliwości gospodarowania na wyznaczonych terenach.

Osoby, które z tytułu ustanowienia obszarów Natura 2000 doznały szkód, mogą starać się o przyznanie rekompensat lub dochodzenia odszkodowań. W praktyce jednak może okazać się to dość trudne.

Źródła:

• Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa;
• Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.
• Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
• Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
• Projekt rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym
• Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 12 września 2011 r. do Ministra Środowiska, RPO-286012-IV/98/ZA
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Wyrok Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 315/18