Wywłaszczenie nieruchomości rolnych pod drogi ekspresowe i autostrady

Specustawa drogowa

Podstawą prawną do przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości na cele budowy dróg ekspresowych i autostrad jest Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co do której potocznie używa się określenia Specustawa drogowa. Pozwala ona na przymusowe nabywanie nieruchomości na rzecz m.in. Skarbu Państwa. W przypadku dróg krajowych Skarb Państwa reprezentuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). Ustawodawca założył, że w tym wypadku interes społeczny jest ważniejszy niż interes prywatny. Jednak samo wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne i jest wyjątkiem od konstytucyjnej ochrony prawa własności.

Konsultacje społeczne przed wywłaszczeniem

Wywłaszczenie poprzedzone jest przez szereg różnych czynności prawnych i faktycznych. Od momentu rozpoczęcia procedury do czasu budowy drogi upływa zwykle kilka, czasem kilkanaście lub nawet kilkadziesiąt lat. Jednym z wczesnych etapów inwestycji jest prowadzenie tzw. konsultacji społecznych. GDDKiA organizuje spotkania, o których zawiadamia za pośrednictwem władz lokalnych. Konsultacje społeczne mają charakter głosu doradczego. Wyrażenie sprzeciwu społecznego nie wpływa zwykle na odwołanie czy zmianę przebiegu inwestycji.

Decyzja środowiskowa DŚU dla inwestycji drogowej

Budowa drogi jest uznawana za inwestycję, która znacznie oddziałuje na środowisko. Aby móc ją zrealizować, niezbędne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydaje ją regionalny dyrektor ochrony środowiska. Na tym etapie mieszkańcy regionu, w którym planowana jest inwestycja drogowa, mają prawo do złożenia odwołania od wydanej decyzji. Tym samym mogą mieć realny wpływ na przyszłość inwestycji. 

Projektuj i buduj

Obecnie większość dużych inwestycji drogowych realizowana jest w programie „projektuj i buduj”. Jego założeniem jest wskazanie przez GDDKiA wytycznych funkcjonalnych, a wybrana w przetargu publicznym firma samodzielnie sporządza projekt wykonawczy. Na sam okres projektowy przeznacza się zwykle kilkanaście miesięcy, a jego zwieńczeniem jest wniosek o wydanie decyzji o Zezwoleniu na Realizację Inwestycji Drogowej (decyzji ZRID).

Decyzja ZRID

Decyzję ZRID wydaje właściwy miejscowo wojewoda na wniosek GDDKiA. Od dnia złożenia wniosku organ ma na jej wydanie 90 dni. O wszczęciu postępowania w zakresie wydania decyzji są informowane strony, a więc również wywłaszczeni. Czas pomiędzy wszczęciem postępowania a wywłaszczeniem – jakim dysponują przyszli wywłaszczeni – warto wykorzystać na przygotowanie się do opuszczenia nieruchomości oraz jej wyceny.

Wydanie decyzji ZRID jest kluczowym momentem dla osoby dotkniętej wywłaszczeniem. W jej ramach dokonywany jest podział nieruchomości zgodnie z potrzebami inwestora, ulega zmianie przeznaczenie nieruchomości, zostaje udzielone pozwolenie na budowę. Jednak najważniejszym skutkiem prawnym jest przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wszystkie ww. skutki wystąpią, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Rygor natychmiastowej wykonalności dla decyzji ZRID

W przypadkach uzasadnionych interesem publicznym decyzji ZRID (na wniosek inwestora tj. GDDKiA),  nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W praktyce występuje on w niemalże każdej decyzji ZRID dotyczącej budowy dróg ekspresowych i autostrad. Na podstawie decyzji ZRID z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności GDDKiA może wejść w natychmiastowe posiadanie objętych nią nieruchomości, mimo że te nadal są one własnością rolników.

Wydanie wywłaszczonej nieruchomości. Premia 5 procent za wydanie dobrowolne

Zgodnie z prawem wywłaszczeni mają 120 dni na wydanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Oczywiście termin ten nie obowiązuje w przypadku decyzji ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Specustawa drogowa przewiduje jednak dodatkowy bonus dla osób, które dobrowolnie wcześniej wydadzą nieruchomość na potrzeby inwestycji. Ważne:

  1. Dobrowolne wydanie nieruchomości musi być dokonane w terminie 30 dni od daty odebrania zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID.
  2. Musi ono być dokonane poprzez złożenie oświadczenia woli na piśmie do właściwego oddziału GDDKiA.
  3. Nie ma ono nic wspólnego z akceptacją wyceny. Premia zostanie przyznana również osobom, które się z nią nie zgadzają. 

Za dobrowolne wydanie nieruchomości odszkodowanie zostanie powiększone o dodatkowe pięć procent.

Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne

Wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne jest tylko za odszkodowaniem. Jego wysokość ustalana jest przez ten sam organ (w formie decyzji), który wydał decyzję ZRID. W przypadku dróg krajowych jest nim wojewoda. Ważne:

  1. Odszkodowanie nie jest zapłatą ceny. Strony nie negocjują i nie spotykają się u notariusza. Jego wysokość ustalana jest jednostronnie przez organ.
  2. Strona ma wpływ na wysokość odszkodowania poprzez wnoszenie wniosków dowodowych oraz środków odwoławczych.
  3. Odszkodowanie zwykle jest ustalane i wypłacane po zajęciu nieruchomości, a najczęściej również po przejściu prawa własności na Skarb Państwa. Wypłata odszkodowania nie jest warunkiem koniecznym do przejęcia nieruchomości.

Zasada korzyści art. 134 Ustawy o gospodarce nieruchomościami

Artykuł 134 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustanawia tzw. zasadę korzyści. Na jego gruncie nieruchomość wyceniana jest zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, o ile zmiana przeznaczenia nie powoduje wzrostu wartości. Znaczny wzrost wartości powoduje zwykle zmiana przeznaczenia nieruchomości z rolnego na inwestycyjne na cele budowy drogi publicznej. Należy pamiętać, że odszkodowanie atrakcyjne wg wartości gruntu rolnego, nadal może być zaniżone wg nowej wartości. Realną wartość najlepiej skonsultować z rzeczoznawcą majątkowym specjalizującym się w wycenie nieruchomości drogowych.

Ceny gruntu pod drogi

Wartość nieruchomości ustala się poprzez porównanie wywłaszczonej nieruchomości do cen nieruchomości podobnych na rynku lokalnym lub regionalnym. Nie ma żadnych „urzędowych stawek” ani oficjalnie publikowanych cenników. Dostęp do tych wartości mają tylko uprawnieni rzeczoznawcy majątkowi. Ostatecznie uzyskana wycena jest wynikiem interpretacji wielu danych rynkowych i może się drastycznie różnić w dwóch operatach szacunkowych sporządzonych przez dwóch różnych rzeczoznawców majątkowych.

Jak podwyższyć odszkodowanie za wywłaszczenie pod drogi?

Wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego działającego na zlecenie wojewody nie zawsze oddaje realną wartość nieruchomości. Bardzo często dochodzi do zaniżenia wartości odszkodowania. Aby bronić się przed taką sytuacją, trzeba podejmować na poszczególnych etapach właściwe działania:

  1. Ustalić obiektywną i prawidłową wartość nieruchomości – najlepiej poprzez zlecenie sporządzenia alternatywnego operatu szacunkowego wyspecjalizowanemu rzeczoznawcy majątkowemu.
  2. Sprawdzić prawidłowość operatu sporządzonego na zlecenie wojewody pod kątem ustalonych cech cenotwórczych nieruchomości wycenianej, zbadanego rynku nieruchomości podobnych, zastosowanej metodologii oraz wyliczeń itd.
  3. Złożyć zarzuty do operatu sporządzonego na zlecenie wojewody.
  4. Składać własne wnioski dowodowe, w tym operat szacunkowy sporządzony na zlecenie wywłaszczonego.
  5. Rozważyć ocenę operatu przez uprawnione stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych.
  6. Wnosić o przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu administracyjnym.
  7. Wnosić środki odwoławcze.

Wymieniony powyżej katalog nie wyczerpuje wszystkich możliwych działań wpływających na słuszne odszkodowanie. Środków należy używać adekwatnie do działań organu, wartości nieruchomości wycenianej oraz zamierzonych do osiągnięcia celów. Postępowaniem o ustalenie odszkodowania można świadomie zarządzać tylko, jeśli posiada się duże doświadczenie i interdyscyplinarną wiedzę.

Ugoda w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie

Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zawarcie ugody pomiędzy stronami postępowania posiadającymi przeciwstawne interesy. Podmiotem o przeciwstawnym interesie do interesu wywłaszczonego jest GDDKiA. To ta instytucja jest płatnikiem odszkodowania, więc zależy jej na możliwie najniższej jego wartości. Zawarta ugoda zatwierdzana jest przez wojewodę.

Aby zawrzeć ugodę obie strony muszą być zgodne. Niestety GDDKiA rzadko wyraża wolę w tym zakresie. W praktyce możliwość taka istnieje tylko w wyjątkowo wrażliwych sprawach, np. tam, gdzie dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości zamieszkałej (domu) lub gdy długotrwałe postępowanie administracyjne nie może być zakończone ze względu na błędy kolejnych rzeczoznawców majątkowych. Składanie wniosku o przeprowadzenie rokowań w pozostałych przypadkach tylko wydłuży postępowanie.

Odwołanie od decyzji wojewody ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie

Odwołanie od decyzji wojewody ustalającej wartość odszkodowania może złożyć wywłaszczony lub GDDKiA. Odwołanie składa się – za pośrednictwem wojewody do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa – w terminie czternastu dni od daty doręczenia stronie decyzji. Minister zaskarżoną decyzję może uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania, zmienić lub utrzymać w mocy. Aby osiągnąć zamierzony skutek, nie wystarczy niezadowolenie strony. Decyzji trzeba zarzucić naruszenie konkretnych przepisów prawa.

Zaliczka na poczet odszkodowania za wywłaszczenie

W toku postępowania strona może otrzymać wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania, której wysokość wynosi 70% ustalonej wartości nieruchomości. Ustawodawca chciał w ten sposób zapewnić stronie możliwość realnej obrony jej interesów bez konieczności długotrwałego oczekiwania na środki. Ważne:

  1. Zaliczka wypłacana jest tylko na wniosek strony w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku.
  2. Zaliczka może być wypłacona tylko po ustaleniu odszkodowania, czyli po wydaniu decyzji przez wojewodę.
  3. Wniosek o zaliczkę można złożyć również, gdy decyzja ZRID nie jest ostateczna, nawet jeśli nie składamy odwołania.
  4. GDDKiA nie może odmówić wypłaty zaliczki.

Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość

Aby doszło do wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie, muszą być łącznie spełnione dwa warunki:

  1. Decyzja ZRID stała się ostateczna.
  2. Decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna.

Poszczególne oddziały GDDKiA mają różne praktyki w zakresie weryfikacji właściwego do wypłaty rachunku bankowego. Czasami żądają podpisów uwierzytelnionych lub potwierdzeń z banku. Żaden przepis GDDKiA do tego nie upoważnia, ale konsekwencją niespełnienia tych wymogów może być odmowa wypłaty i przekazanie środków do depozytu sądowego.

Terminy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie

Terminy wynikające z przepisów prawa są bardzo optymistyczne:

  • 30 dni na ustalenie odszkodowania od decyzji ostatecznej bez rygoru natychmiastowej wykonalności,
  • 60 dni na ustalenie odszkodowania od daty nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,
  • 30 dni na rozpatrzenie odwołania.

Realne terminy liczy się w miesiącach. W praktyce w  większości przypadków wynoszą one sześć lub więcej miesięcy w pierwszej instancji. W przypadku składania środków odwoławczych od daty wywłaszczenia do dnia wypłaty odszkodowania mija przynajmniej kilkanaście miesięcy.

Przewlekłość i bezczynność organu ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczenie

Niedotrzymywanie ustawowych terminów bardzo często ma związek z niewywiązywaniem się przez organ z nałożonych na niego obowiązków. Może tu dochodzić do dwóch rodzajów naruszeń prawa:

  1. Bezczynności organu: sytuacji, w której nie są podejmowane żadne czynności zmierzające do załatwienia sprawy.
  2. Przewlekłości postępowania: sytuacji, w której podejmowane czynności mają charakter pozorny i nie zmierzają do załatwienia sprawy.

W obu przypadkach możemy złożyć ponaglenie do organu wyższej instancji, a jeśli takowe nie wywoła zamierzonego skutku – skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość. Jeśli do takiego stanu doszło z rażącym naruszeniem prawa, właściwy sąd przyzna wywłaszczonemu dodatkową sumę pieniężną. Stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa otwiera również drogę do naprawienia poniesionej w jego wyniku szkody.

Podatek VAT od odszkodowania za wywłaszczenie

Kwestia podatku VAT od odszkodowania za wywłaszczenie od lat nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta. Wątpliwości biorą się z faktu, że decyzja ZRID równocześnie zmienia przeznaczenie gruntu oraz przenosi jego własność. W orzecznictwie występują trzy dominujące koncepcje:

  1. Zbyciu podlega grunt inwestycyjny na cele budowy drogi, który w przeciwieństwie do gruntów rolnych nie podlega przedmiotowemu zwolnieniu z VAT (należny podatek wynosi 23%).
  2. Zbyciu podlega grunt inwestycyjny, ale rolnik nie zajmuje się profesjonalnie obrotem nieruchomościami, a tym samym transakcja jest wyłączona z opodatkowania VAT.
  3. Zbyciu podlega grunt rolny, więc przedmiotowo zwolniony jest z podatku od towarów i usług VAT.

Nie ma wątpliwości, że odszkodowanie nie zostanie powiększone o VAT. Ustalona kwota jest kwotą brutto, choć w trakcie wyceny do porównań przyjmuje się wartości netto.

Pewność co do podatku VAT można mieć tylko po uzyskaniu indywidualnej interpretacji podatkowej. Występując o nią, warto zabezpieczyć się wsparciem prawnym na wypadek konieczności złożenia środków odwoławczych od decyzji.

Postępowanie sądowe w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie

Ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie odbywa się na drodze administracyjnej. W przypadku dróg krajowych organem właściwym jest wojewoda, organem odwoławczym jest zaś minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Dopiero decyzja ministra może być zaskarżona na drodze sądowo – administracyjnej. W pierwszej kolejności przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego a w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia skarga  do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wykup resztówki

Ustawodawca nakłada na GDDKiA obowiązek wykupu części nieruchomości powstałych po podziale na skutek wydania decyzji ZRID, które nie nadają się do wykorzystania na dotychczasowe cele. Wykup ten następuje na wniosek wywłaszczonego. Proste wytyczne oczywiście podlegają interpretacji. GDDKiA nie jest zainteresowana zakupem gruntów, które nie służą realizacji inwestycji drogowej, więc zwykle wydaje decyzje odmowne. Najczęstszym kryterium oceny jest wielkość pozostałej części działki i wykupowane są tylko te najmniejsze. Poza tym grunty wykupowane jako resztówki nie korzystają z zasady korzyści określonej w art. 134 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, więc ich wartość określa się zgodnie z przeznaczeniem rolnym. Spory w tym zakresie rozstrzygane są na drodze sądowej.

×