Opłata za zajęcie pasa drogowego – czy można jej uniknąć?

Aby zająć pas drogowy, należy uzyskać zezwolenie i uiścić stosowną należność. Przeczytaj dzisiejszy artykuł i dowiedz się, czy istnieje opcja zwolnienia z tej opłaty oraz czy organ może odstąpić od wymierzenia kary za zajęcie pasa bez uprawnienia.

Czym jest zajęcie pasa drogowego?

Zgodnie z definicją zawartą w Ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: udp), pasem drogowym jest określany wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym została lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 udp). Natomiast za zajęcie pasa drogowego uważa się (art. 40 ust. 2 udp):

• prowadzenie robót w pasie drogowym;
• umieszczanie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych (np. gazociągu, ciepłociągu, linii elektroenergetycznych);
• umieszczanie w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż urządzenia obce liniowe oraz reklam;
• zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej.

Aby móc zająć pas drogowy, trzeba uzyskać zgodę jego zarządcy, która wydawana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 udp). Warunki niezbędne do udzielania zezwoleń określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Kluczowe jest przy tym zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i ochrony dróg (art. 40 ust. 16 udp).

Stawki za zajęcie pasa drogowego

Podmiot zajmujący pas drogi powinien uiścić stosowną opłatę, której wysokość szczegółowo regulują przepisy Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Stawki opłat ustala się przy uwzględnieniu (art. 40 ust. 9 udp):

• kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
• zajętej część drogi;
• procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni;
• rodzaju zajęcia pasa drogowego;
• rodzaju urządzenia obcego umieszczonego w pasie drogowym.

Należy przy tym zaznaczyć, że ustalanie stawek w oparciu o inne kryteria, np. celu (religijny, handlowy itp.), czasowe (m.in. dotyczące okresu bożonarodzeniowego) lub w zależności od podmiotu (np. publiczny, prywatny), jest uznawane przez orzecznictwo za niewłaściwe. Jak zaznaczono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1197/21, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie.

Pas drogowy może zostać zajęty przez podmioty trzecie także w drodze umowy. Dotyczy to jednak wyłącznie najmu, dzierżawy albo użyczenia na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń służących do obserwacji i rejestracji obrazu zdarzeń na drogach (art. 22 ust. 2 udp).

Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia

Czasami zdarza się, że zajęcie pasa drogowego następuje bez stosownego zezwolenia, bez zawarcia umowy lub w sposób niezgodny z ustaleniami (np. przekroczony zostaje wyznaczony obszar lub termin). Jak zauważono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 767/22, decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jego zajęcia zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp jest decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną.

Wysokość kary za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego nie jest uznaniowa. Zgodnie z przepisami wynosi ona 10-krotność kwoty należnej w danym przypadku (art. 40 ust. 12 udp).

Kto ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego?

Ustalenie, kto ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego, jest istotne dla prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego, ponieważ decyzje muszą być skierowane do odpowiednich stron. Organ powinien dochować staranności w tej kwestii również dlatego, aby sprawiedliwie obciążyć odpowiedzialnością tych, którzy naruszają przepisy, zajmując teren drogowy bez uprawnienia.

Orzecznictwo odnoszące się do powyższej kwestii nie jest jednolite. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ponosi ten, kto faktycznie tego dokonał. Jak zauważono w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2020 sygn. akt II GSK 1119/18, w żadnej mierze nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia (np. kontenera) jest zajmującym pas drogowy. W konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W myśl odmiennego poglądu, w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 90/18). Sądy argumentują to zwykle tym, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia obiektu, np. reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08). 

Niektóre sądy, generalnie przychylając się do stanowiska o odpowiedzialności właściciela obiektu, zastrzegały jednak, że dopuszczalne są od tego wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których ma się do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt II GSK 484/19).

Kiedy nie pobiera się opłat za zajęcie pasa drogowego?

Przepisów dotyczących konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego oraz wniesienia za to opłat nie stosuje się do Inspekcji Transportu Drogowego w związku z wykonywaniem przez nią określonych ustawowo zadań, tj. odnoszących się do stacjonarnych urządzeń rejestrujących (art. 20e udp). Nie dotyczy to również zajęcia pasa na cele związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 udp).

Problematyczne mogą być sytuacje związane np. z naprawą lub wymianą urządzeń sieci elektroenergetycznych przez podmioty inne niż zarządzające drogami. W tej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który orzekł, że w przypadku udostępnienia kanału technologicznego zarządzanego przez zarządcę drogi podmiotowi trzeciemu celem umieszczenia w nim linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych, nie jest pobierana z tego tytułu opłata. Jednocześnie wprowadzone zwolnienie nie dotyczy kanałów technologicznych stanowiących własność innych podmiotów niż zarządca drogi i nieudostępnionych na podstawie art. 39 ust. 7 udp. Zgodnie z treścią tego artykułu zarządca drogi udostępnia kanał technologiczny na pisemny wniosek podmiotu, który zgłosił zainteresowanie jego udostępnieniem, w drodze decyzji, w której określa warunki udostępnienia tego kanału (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3246/15).

Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że w myśl obecnych przepisów nie ma możliwości odstąpienia od pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego w innych niż wskazane powyżej przypadki, co wielokrotnie potwierdzało orzecznictwo oraz rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów (por. Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-II.4131.145.2023.DM Wojewody Podlaskiego z 10 lipca 2023 r.). Dotyczy to zarówno podmiotów prywatnych, jak i publicznych – także działających w ramach tej samej jednostki budżetowej.

Powyższa sytuacja powoduje, że gminy płacą „same sobie” za zajęcie należących do nich pasów drogowych, np. budując kanalizację. Taki stan rzeczy krytykowany jest za bezcelowość oraz generowanie niepotrzebnych kosztów (np. za obsługę płatności), czego wyrazem była m.in. Petycja z 19 listopada 2019 r. w.s. nowelizacji art. 40 ust. 9 Ustawy z dnia 21 marca. 1985 r. o drogach publicznych (znak P9-70/18). Podnoszono tam konieczność zaktualizowania przepisów (ściślej: wprowadzenia wyłączeń), aby uniknąć generowania fikcyjnych przychodów z tytułu opłat za zajęcie pasa, które to opłaty pochodzą z budżetu tej samej jednostki finansującej realizację zadania.

Opłata za zajęcie pasa drogowego – podsumowanie

Kwestia poboru opłat za zajęcie pasa drogowego jest istotnym elementem zarządzania przestrzenią publiczną oraz infrastrukturą drogową. Ustawa o drogach publicznych oraz towarzyszące jej rozporządzenia określają wyraźne zasady dotyczące konieczności uzyskania zezwolenia na takie zajęcie, a także wysokość opłat, które muszą zostać uiszczone przez podmioty dokonujące tej czynności. Warto zauważyć, że przepisy przewidują pewne wyjątki, w których opłat się nie pobiera, co dotyczy prowadzenia robót związanych z utrzymaniem i zarządzaniem drogami. W razie nieuprawnionego zajęcie pasa drogowego trzeba natomiast liczyć się z koniecznością poniesienia kary finansowej.

Krytycy obecnych przepisów podnoszą, że zjawisko płacenia „samemu sobie” za zajęcie pasa drogowego przez gminne jednostki budżetowe wskazuje na potrzebę zmiany obowiązujących rozwiązań. Nowelizacja ustawy miałaby zapobiec generowaniu niepotrzebnych kosztów i zwiększyć efektywność administracyjną.

Źródła:

• Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

• Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1197/21

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2020 sygn. akt II GSK 1119/18

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 90/18

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt II GSK 484/19

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 767/22

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3246/15

• Petycja znak P9-70/18 z 19 listopada 2019 r. w.s. nowelizacji art. 40 ust. 9 Ustawy z dnia 21 marca. 1985 r. o drogach publicznych